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內容來自hexun新聞

專傢稱民資進入鐵路建設有賴於鐵道部體制改革

一面是因資金缺乏而大規模停工停建的鐵路工程;另一面又是遲遲無法進入鐵路建設的大筆民間資本。鐵道部政企合一的體制是造成目前鐵路建設困局的重要原因。盡快打破體制壟斷,拓寬民資進入渠道,是解決當前鐵路建設資金困局的最直接手段法治周末記者 郭素凡4月1日,中華民營企業聯合會會長保育鈞在博鰲亞洲論壇上表示,新疆廣匯集團624公裡運煤的鐵路3月底就動工瞭,這標志著民營企業進入鐵路行業試水。這與近年來鼓勵民間資本進入鐵路行業呼聲的高漲不無關系。今年溫傢寶總理的政府工作報告中提出,鐵路建設要在統籌規劃下,明確政策,有序引入民間資本。在很多高鐵項目因資金緊張而停工、2012年鐵路融資狀況並不樂觀的情況下,各方對融資渠道多元化、方式多元化寄予希望。民間資本顯然也在選項之中。但是,接受法治周末記者采訪的多位人士均表示,民間資本進入鐵路建設破冰,有待於鐵道部體制改革的推進。“不是沒有考慮過投資鐵路,但是投資政策操作細則不明確,再加上鐵路技術上的障礙,所以不敢貿然進入。”一位溫州民營企業傢何建(化名)坦言。近日,消息人士透露,國務院已成立鐵路改革小組,由國傢發改委牽頭,對鐵路體制改革方案進行研究。伴隨著鐵道部體制改革的呼聲,民間資本進入鐵路行業的嘗試也開始推進。“希望這次改革可以走得更遠些。”聽到廣匯集團參與鐵路建設的消息,何建說。資金僵局陳萍(化名)此次回山西老傢再沒有看到2010年時鐵路建設熱火朝天的場面。取而代之的,是沿途一根根巨大的高鐵水泥墩,立在崇山峻嶺之中。途中並未見到任何施工場景。2011年,急速升溫的中國高鐵建設狂潮,終因一次慘烈的撞車事故而降溫熄火。這條原計劃2014年完工的大西(大同———西安)鐵路客運專線,也隨鐵路建設降溫而在2011年放慢腳步。“大西是半停半開,有些隧道還在施工,但是施工速度慢瞭很多。主要是資金太緊張,內外欠款達數千萬。”一位不願透露姓名的工作人員解釋。而像大西鐵路客運專線這樣的驟然“減速”,甚至“停速”的鐵路在全國范圍內絕非少數。今年3月6日,全國人大代表毛桂芬表示,鐵道部相關部門向她提供的數字顯示,目前鐵路基建投資由之前5年投資5.3萬億元的標準下降到2.8萬億元,2011年直接投資更是壓縮到4000億元,而且一般工程的建設資金多數隻有三成到四成到位。“2012年,國傢發改委新批復的線路有9條,主要以貨運為主,沒有高鐵項目,目前鐵路基建還是靠2011年年底融資的2000多億元在維持,很多項目的施工速度慢,大部分是半停半開。”工程院院士王夢恕表示。而更有消息人士透露,今年新批復的9條線路目前還都沒有開工,因為資金問題,滬昆線的個別標段還沒有開工;成綿樂客運專線的個別標段也仍在停工狀態;蘭新線在陸續開工中,但資金還是存在缺口,有的標段還沒有復工。“2011年因為資金鏈斷掉而停止修建鐵路,造成的損失很大。”北京交通大學經濟管理學院教授趙堅說。毛桂芬曾根據官方數據進行過估算,目前國內因資金鏈斷裂,導致停工的高鐵項目超過1萬公裡,因為停工每月造成的損失達到10億元。“1萬多公裡這麼大一個場面,那麼多人在工作,一下子沒錢瞭,該怎麼辦?所以這個(停建)是很大的錯誤。”王夢恕認為。但是,鐵路融資僵局又是實實在在擺在鐵道部面前的難題。趙堅向法治周末記者解釋,鐵道部今年向銀行貸款和發債都不會特別容易。鐵道部近年來的建設資金基本上是依靠銀行貸款和債市發債,另外就是與地方政府合資,而地方政府的出資,主要是征地拆遷折價入股,還有一部分通過地方債務平臺貸款而來。“但是現在鐵道部的資產負債率已經超過瞭60%,不能再繼續借債瞭。而且,鐵道部的銀行貸款,也已經觸碰到瞭單一客戶不能超過年貸款凈額15%的集中度紅線。等於說放債、貸款這兩條路都堵死瞭,鐵道部2012年再通過這些慣性渠道籌資已經變得很難,隻能等國傢出政策。”趙堅說。在鐵路建設腳步不應該停下來成為共識的情況下,尋找解決鐵路建設資金缺口的辦法就成為最緊迫的任務。另一些嘗試,則將目光轉移到融資主體和融資方式的多元化上。民間資本,在被“鼓勵”多年之後,再次被提上鼓勵進入鐵路建設的名單。“事實上,這不是民間資本應不應該進入鐵路建設的問題,而是能不能進入的問題。”國傢發改委綜合運輸研究所研究員董焰對法治周末記者直言。寡味投資“之前確實考慮過投資鐵路,進去問瞭一圈之後,決定再觀望一下。”前述溫州民營企業傢何建說。2011年,當時有總投資超過150億元的溫州市域鐵路S1線開工建設。該鐵路在溫州當地被稱為“都市快線”,全長77公裡,建設營運管理公司註冊資本金70億元,擬劃出一半的註冊資本金即35億元向民資開放。“當時投資回報率有6%或者8%等傳聞。但我算瞭一筆賬,對鐵路投資回報率有些懷疑。”何建說。結果該鐵路項目35億元向民資開放的部分一直無法實現。“投資的具體細則、退出方式等都沒有辦法給出清楚的解釋,還有鐵路技術隔閡,我們是不敢隨便進去的。”何建說。“目前溫州的民間資本也比較緊張,並沒有多少企業會選擇投資鐵路。”溫州市中小企業促進會會長周德文解釋,“政策、資金緊張程度、回報,是民間資本考慮投資鐵路的三個主要因素,其中回報是最重要的。”在趙堅看來,回報率低是民間資本不願意進入鐵路的最重要原因。他認為想要引進民間資本進入高鐵是不可能的,高鐵運營都在虧損,賠錢的領域民間資本根本不願意進入。現在可能吸引民間資本進入的隻有煤運專線。事實上,鐵路建設引進民間資本的口號已經提出多年,鐵道部也已多次表示歡迎民間資本。早在2005年7月,鐵道部就出臺瞭《關於鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》;2006年6月,鐵道部又推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案》,並明確表示“政府主導、多元化投資、市場化運作”。在法律上,也沒有禁止民間資本投資鐵路行業。盡管如此,那些吸引民間資本的改革“口號”並未化身為實際行動。眾多被看成是民間資本進入鐵路領域的利好消息陸續出現,實際上卻很難引導民間資本進入。“民資進入鐵路還沒有成功的案例。”董焰表示。“即便有一些企業參與煤運專線建設,但參與企業也多為國企或有地方國資背景的企業。”趙堅說。天然弱者民資進入鐵路後,由於沒有話語權,曾出現過若幹次出錢修建,最後黯然離場的事件。2005年衢常鐵路開工,這條鐵路以最早有民企參建而被輿論認為是“開瞭全國的先河”。但由於資本比重偏小、話語權旁落,投資方浙江光宇集團不得不於2007年黯然退出。“這必然涉及到另一個問題,就是鐵道部政企不分的體制,鐵道部既是政策的制定者,又兼具企業運營。”趙堅說,“在這種體制下,民間資本很難進入。”投資需要獲得相應的產權。產權一般包括所有權、使用權(經營權)、收益權和處置權等一系列權利束(一定范圍內權利的集合)。在鐵路行業,產權束中的運輸調度指揮權和定價權又尤為重要。“建一個鐵路需要上百億元甚至上千億元投資,民營企業最多也就投資幾億元到幾十億元,對整個鐵路來講可以說是杯水車薪,這也決定瞭他們不會擁有多少話語權。”趙堅說。中國目前鐵路建設主要由國傢負責,資金來源一般包括三部分。其中中央政府投資40%,鐵道部的資金占40%,其餘20%由建設地區地方政府負責,實際上的建設資金則全部由鐵道部來統籌。“可以說在鐵路建設上,民企天然處於劣勢。”趙堅認為。按出資比例,民間資本在鐵路行業總是難逃被“邊緣化”的命運,對鐵路的運輸調度指揮權和定價權更是無法染指。“投進去的錢自己不能說瞭算,甚至完全無法控制,誰還願意投呢?”董焰說。另外,鐵路運輸的特殊性質也讓民間資本望而卻步。“鐵路運輸是路網聯一,民營企業進入隻能修一段鐵路,但這段鐵路要生存必須融入整個大鐵路網中,所以必須創造條件讓這些企業在大網中生存下去。但現在這樣的條件並不具備。鐵道部允許民企修鐵路,但如果封殺民企,那企業一定運營不下去。”董焰說。政策缺乏清晰性、穩定性是民間資本的另一實際阻礙。“很多時候鼓勵民間資本進入的聲音是喊出來瞭,但是都是粗線條的大政策,具體細化到可執行的方案卻總是遲遲無法確定,股權配置、退出機制都沒有清楚。”何建無奈地表示。朝令夕改,對民間資本來說更像一個不知何時會引爆的炸彈。“鐵道部政企合一,鐵路法、各項政策法規都是鐵道部說瞭算。企業之間打交道,如果一方違法可以去法院起訴,但企業和鐵道部打交道,面臨的風險是今天是允許進入的,明天鐵道部完全可以下達新的命令改變政策。”趙堅說,“2003年曾有國企在運煤專線上投資購買自備車,以此參與鐵路運營,但之後鐵道部一個命令就將這些自備車全部收回自己運營。”據記者瞭解,2012年3月,發改委基礎產業司批復瞭蒙西華中煤運線路的項目建議書,這條從年初以來一直為外界關註的鐵路,被認為是鐵路項目引入外部資本的一個標桿,其建設和運營的模式或將成為未來鐵路投融資的一個樣板。蒙西華中煤運線路的外部資本都來自國有企業,即便在國資企業參與背景下,趙堅仍然對誰來主導、鐵路標準怎麼定、誰為投資負責等問題充滿疑惑:“如果是民企進來,更不要說這些問題推進的困難性瞭。”改革基礎“民間資本進入鐵路行業得以真正實現,有賴於鐵道部政企不分體制的徹底改革。”董焰認為。“根本上,隻有實行鐵路改革,實現鐵道部的政企分開,鐵路建設引入民間資本才能走上正道,現在的引資方式是很不健全和規范的,也不太可能成為未來鐵路投融資模式的樣板。”趙堅表示。他建議,民間資本可以考慮修建鐵路之外的方式進入行業,如投資建立貨車公司,將車租給鐵道部使用,或者在施工項目上進入。一位鐵路業內人士告訴法治周末記者,現在民間資本修建鐵路線路幾乎行不通,設備租賃可以是比較簡單的民間投資辦法。幾乎所有的機車、車輛、甚至各種地面設備都可以租賃。租賃設備的進入門檻低,一列動車組大約需要1億元至2億元,一列25G普客連機車大概要幾千萬元,這樣相對小規模的投資,民營資本也能夠參與。民營租賃公司運營也會比鐵道部靈活,它必然要爭取更低的采購價格,讓車有更長的使用壽命,更低的故障率。亦有專傢表示,基礎設施投資BOT(即建———經營———轉讓)模式在吸引民間資本方面的作用值得嘗試。“目前,BOT模式在一些公共工程建設中得到瞭較為普遍的使用,而開展鐵路BOT項目融資,可以減少國傢財政支出和債務負擔,緩解國傢鐵路建設投資與資金不足的矛盾。”對外經貿大學副教授李長安(博客,微博)表示。而在制度設計上,有效保護民間資本的法律手段必不可少。“對民間資本進鐵路的法律保護現在嚴重缺失。”趙堅說,“鐵路法和鐵路規則都是鐵道部自己定,缺乏對鐵道部作為企業運營主體的監管,民企在與其合作時在法律上也處於弱勢地位。”“況且,我國的鐵路法律法規已經滯後。”北方交通大學法學院教授張長青對法治周末記者說,“1991年起實施的鐵路法中還帶有一些計劃經濟的色彩,隨著國傢經濟形勢的轉變以及鐵路目前的發展情況,應當在法律層面及時對一些內容進行調整和修改。”此前,經濟學傢楊秋寶曾建議出臺鼓勵民間資本進入的鐵路投資法,給予民間投資者法律和政策上的支持。而在敲定合適的投資方式和投資操作細節時,前述民營企業傢何建坦言:“控股權在國傢,而比較讓人擔心的是合作後對經營權和收益權的爭執。鐵路一直由鐵道部門調度、協調,民間資金介入必然與鐵路部門的利益產生沖突,能否本著公平、公正原則,用成文有效的法律法規協調好雙方利益,這非常關鍵。”■中國近代鐵路債券世紀大案湖廣鐵路債券案1911年5月,清政府借口重新規劃全國鐵路,終止瞭始於1903年的鐵路修築權開放政策,宣佈將鐵路幹線全部收歸國有。5月20日,郵傳部大臣盛宣懷在北京與英、法、德、美四國銀行簽訂瞭湖廣鐵路借款合同,借款600萬英鎊,年息5厘,期限40年,並以兩湖厘金及鹽厘稅捐作抵押。由於借款合同和湖廣鐵路借款債券的發行,直接侵犯瞭原有商辦鐵路全體股民的權益,從而引發瞭各省人民的反對,更是引發瞭大規模的保路運動,武昌起義、辛亥革命亦由此發端。最終,民國政府取代瞭大清帝國。民國政府支付債券利息到20世紀30年代中期,後由於財政困難停止支付。然而,債券的持有者並未因民國政府的停止支付而放棄追償。半個世紀後的1979年11月13日,以美國公民拉塞爾·傑克遜為代表的債券持有人在美國亞拉巴馬州提出集體訴訟,要求中華人民共和國政府支付和賠償湖廣鐵路債券持有者的損失。從1981年至1984年,美國法庭對該訴訟共進行瞭三次裁決。此間,中國政府亦通過外交途徑積極尋求解決。1983年,美國政府派出代表團到北京,鄧小平對當時的美國國務卿舒爾茨指出,中國政府認為那是件很嚴重的事件,會對中美關系造成不好影響。此後,中方進行瞭有力的辯護,1986年7月25日,美國法庭作出最後判決:美國外國主權豁免法對1953年以前的交易沒有追溯力,法庭決定解除該訴訟。這場世紀訴訟最終畫上圓滿句號。來源:法治周末

新聞來源新店房屋增貸http://news.hexun.com/2012-04-04/140045195.html

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